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新时期执行工作调研

发布时间:2018-10-18    


执行是指为实现生效法律文书确定的权利义务内容,在执行法官的主持下,采取各种方式方法,听取执行案件各方当事人的陈述、举证、质证和申辩,查明被执行人的执行能力和执行异议等执行中的有关事实,保护权利,履行义务的活动。宪法把审判和执行权赋予为法院的职能,与审判相比,执行工作一直是人民法院工作中争议最大且不规范的部分,理论和实务界都对执行工作方法进行了探索和实践。在笔者了解的执行案件信访、上访中,对是否穷尽执行方法的期待已经超过了当事人对执行公正和效率的关注,是否穷尽执行方法已经成为法院和申请执行人矛盾的焦点问题,是否穷尽执行方法对当事人是否信服法院的执行工作具有重要的意义,没有穷尽执行方法对法院的权威和公信力有巨大的损害。执行工作成绩的好坏,执行案件是否能圆满办结,能否得到当事人的认可,能否取得良好的“三个效果”,除了严格按照法律规定的程序执行外,主要还取决于执行的措施和方法。笔者将当前执行工作遇到的问题和困难、需要处理的关系和新时期执行工作的措施和方法作为2018年的主要调研内容,多次深入实地参与执行,结合上级法院的有关规定,梳理出以下几条,期与同仁探讨。

一、面临的问题和困难

由于我国社会经济的快速发展与思想道德体系建设滞后之间的矛盾凸显,致使一些公民诚信观念缺失,私欲膨胀,以致不守法、不讲信誉,在执行活动中,故意消极履行,逃避执行,甚至抗拒执行的情况并不鲜见。

(一)申请人对诉讼结果的期望值过高。人民法院受理当事人的执行申请,是对这一程序权利的认可和保护,不是对执行结果的承诺。申请人把判决书所确认的给付内容当成法院的承诺,把对执行工作的评价,定位于其利益实现的多寡,把法院执行变成付款给钱。法院担负着依法实现法律义务的国家干预职责,但是法院执行不是万能的,有的申请执行人缺乏风险自负的心理和观念,将依法应由其承担的风险责任转嫁推卸到法院。强制执行指向的对象绝大部分是财产,对负有义务一方当事人,应具有履行义务的物质基础,否则,生效法律文书所确定的给付内容难以实现。法院的生效裁判文书只能是对当事人依法享有的权利和应承担的义务进行确认,法院并不能完美无缺地实现申请人的愿望,法治文明、诚信体系建设,需要各部门、各阶层、全社会的齐心协力。因此,对诉讼结果的期望值过高,必然会产生对法院执行工作的岐义,形成不符合现实和法律规定的责怪和责难。

(二)思维方式的错位与贫困的现状导致当事人法治观念淡漠和信誉意识降低。在农村,由于信息闭塞,一些旧的、落后的传统意识仍然影响着群众的思维方式,加之受文化教育程度差和客观贫困现状的制约,有的被执行人形成“钱落穷人手,就要等穷人有”等自暴自弃的错位思维方式,致使法制观念和信誉意识降低。有的被执行人要么“什么都没有,要命有一条”,有的干脆携全家人外出打工,这些被执行人去向不明,流动性大,回家的时间不定,很难找到。既对抗法院的执行工作,又给对方申请执行人造成不满。

(三)可供执行的财产少,且难以变现执行。基层法院的执行案件,大多数被执行人是农民,这类案件的可供执行财产除了房屋和部分生活用品外,几乎没有其他财产,且由于居住地偏远、交通不便,可供执行财产房屋和部分生活用品价值不大,无人竞买或购买,无法变现执行。将可供执行财产房屋和部分生活用品折价抵偿给申请人,往往财产本身价值还不够支付搬运财产的费用,申请人得不偿失,执行效果极差。

(四)案件执行周期长,易引起涉执上访。对这类案件的执行,如按照案件执行期限的规定,根据调查被执行人确无财产可供执行,在六个月执行期限届满之前就应该终结本次执行程序。这样做,申请人会四处反映,有的甚至在街头鸣冤叫屈,造成恶劣的影响,恢复执行又不能解决实质问题,间接挺长了执行周期。如不受执行期限的制约,则案件的执行会更加混乱。这类案件如沉积过多,不仅执行效果受到影响,也使执行法院倍感压力沉重。再则,终结本次执行程序也只能是暂时的缓解,法院执行工作量依然存在。由于申请人的实质问题未得到解决,在寄希望于法院执行受阻时,有的便易对法院的执行产生强烈的对立情绪,把怨气直接发泄到法院,有的甚至指责执行人员故意拖延执行、偏袒对方当事人等,从而引起上访。有些困难企业为被执行人的案件,涉及群体利益,执行案件成为社会各界关注的重点敏感案件,拖延执行或执行方式方法稍有不当,易触发群体闹事、阻碍执行等。另外,执行工作的外部环境不容乐观,全社会的法律意识和法治观念还没有得到根本的改观;全社会协助执行观念仍然比较淡薄,地方和部门保护主义仍然不同程度存在,非法干预法院执行还有所发生,法院执行工作面临着严峻的挑战和繁重的任务。对此,工作如有不慎,上访当事人易产生急躁情绪,引发新的问题。

二、处理好几个关系

(一)正确处理司法独立与党委领导、人大监督的关系。司法独立是我国宪法的一项重要原则,也是最公正的程序规则,其基本含义主要是指司法机关按照国家的权力分工独立行使司法权,服从法律,使司法机关能够排除在适用法律过程中所受到的一切非法干预,公正执法。要做到遵从法律不屈从于任何权势和诱惑,真正做到在法律面前人人平等,必须坚持党的领导,自觉接受人大的监督。既不能强调司法独立而削弱或摆脱党的领导,也不能强调党对司法的领导而不严格依法办案。既要自觉接受人大的监督,又要充分履行职责,对人民制定的法律负责。只有在法律制约下正确处理司法独立与党委领导、人大监督的关系,法院执行工作才能摆脱各种非法干预,杜绝法院自身在执法中的随意性,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究和法律面前人人平等。

(二)正确处理执行法院与案件当事人及其有关部门的关系。强制执行权是国家宪法和法律赋予法院的一项重要权力,强制执行是社会信用关系和商品交易安全的基本保障,法院不仅要与案件当事人打交道,而且要与政府及有关部门工作密切联系。正确处理好这些关系,法院才能把握执行工作的主动权。

(三)正确处理依法保护债权人利益与债务人利益的关系。执行是生效法律文书确定的权利义务实现的过程。执行工作涉及的法律和政策性很强,关系人民群众的疾苦和社会的稳定。通过执行,既要实现生效法律文书的内容,又要注意执行的社会效果。强制执行,是在债权债务关系上法律为债权人设计和服务的,但是在具体实施法律的过程中,必须坚持实事求是,依法办事。在债务人最基本的生存权利都已经受到影响的情况下,不能为了满足债权人的利益而忽视债务人的尊严、自由及其家庭的命运,任意采取强制措施,导致社会的不稳定。

(四)正确处理当事人主义与职权主义的关系。片面强调当事人主义,必然导致关门办事,坐堂办案。片面强调职权主义,就会造成法院包揽天下,越俎代庖。在执行工作中,应当把两者有机地结合起来,在执行发动和举证方面,应当充分调动当事人的积极性和主动性,在执行推进方面,应当充分发挥法院的职能作用,依照法律的规定,妥善地整合两者的要素,推进执行程序规范化、制度化、科学化。

三、活用措施、方法,使执行工作占据主动

在民事诉讼和执行活动中,义务人很可能在诉讼阶段甚至在诉前即为逃避债务作了必要准备,在执行阶段与法院进行有备而来的周旋。因此,执行措施和方法,只有巧妙、灵活、多样,才能最大限度地促成执行。

(一)强化执行队伍建设。一切工作皆以人为本,执行工作也不例外。提起执行工作,首先考虑到的是队伍建设。加强执行队伍建设,思想是基础,作风是保障,业务水平是关键。一是端正指导思想。自2000年“三讲”以来,法院每年都要开展一些符合实际的教育活动,教育执行人员牢固树立正确的办案指导思想,并通过剖析一些发生在身边的不讲大局、不顾稳定、盲目执行的典型案例,给人以启迪,使执行工作必须坚持政治效果、法律效果和社会效果相统一的观念深入人心,体现在办案过程中。端正指导思想,克服畏难情绪,知难而上,要有“三心”,即细心、耐心、恒心。细心就是拿到执行案件先不考虑案件的难易程度,而是要对全案认真细心地进行分析,找出案件双方当事人的争议所在,通过接触双方当事人了解被执行人不履行义务的原因。耐心就是对待当事人的倾诉要耐心听取,无论是申请执行人还是被执行人都要一视同仁,不能任意阻止偏袒一方当事人,以防给当事人造成不必要的误解。恒心就是对遇到疑难复杂的案件不能妥协,要有打持久战的准备,不能半途而废,否则前功尽弃。有了热爱执行工作的敬业精神,加上知难而上的进取心,做好执行工作就有了坚实的思想基础。二是改变工作作风。作风是个人内在素质的外化,也是当事人对人民法院和执行工作的直接印象,更是“执行为民”的重要载体。三是提升业务水平。提高业务知识水平,是适应执行工作的需要,也是提高执行干警履职能力的有效途径。执行案件面广量大,法律关系复杂,干好执行工作,不仅要有丰富的实践经验,还要有扎实的理论功底。因此,要始终加强业务学习,通过点面结合、环环相扣的业务培训,使执行人员的业务素质不断提高。

(二)加强执行体制机制建设。进一步建立和完善执行体制机制,使审判、执行工作按照各自规律运行,落实好最高人民法院执行实施、执行审查分离制约规定,建立起纵横结合、内外联动、反应迅速、指挥有力的执行工作新体制。着力构建执行工作的责任体系。主动争取党委的领导,推动形成党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理工作格局。完善党政机关支持人民法院执行工作制度,加大对人民法院执行工作的人、财、物保障力度。把执行工作纳入社会治安综合治理目标责任考核内容,充分调动有关部门、单位的主动性、创造性。强化对党政机关干预执行的责任追究,使党政机关带头自觉履行人民法院生效裁判,将落实情况纳入党风廉政建设主体责任和监督责任范围。

(三)以信息化为支撑, 推进信息化与执行工作深度融合。加快推进网络执行查控系统建设。建立健全覆盖土地、房产、存款、金融理财产品、证券、股权、车辆等主要财产形式的网络化、自动化查控系统,通过足不出户的信息化手段,有效查控被执行人所拥有的全部财产。加快推进信用惩戒云平台建设。根据法院推送的失信被执行人名单信息,实现同相关部门的工作系统无缝对接,让失信被执行人寸步难行,为社会诚信体系建设提供保障。继续完善执行指挥中心,实现与全国法院互联互通,充分符合执行指挥中心的功能和作用。全面推行司法网拍,以信息化手段打破地域限制,缩短财产处置周期,杜绝权力寻租。以智慧法院创建为抓手,大力推动智慧执行系统建设,与所有协助执行单位信息共享,推动健全社会信用体系。

(四)不断深化执行改革,解决几个关键问题。目前,对于执行权是司法权的下位权还是行政权颇有争议,从执行权本身的权能特性和规律来看,执行权是一种复合性质的国家公权,司法权和行政权并存。通过多年的改革实践,建立了执行权分权运行的监督制约机制,实现了执行裁决权与实施权相分离。但是,由于两种权力的同时并存,统一管理、统一协调的体制格局在形成过程中,不可避免地出现摩擦、冲突和空隙,甚至同时发挥作用而削减有效作用的问题。因此,深化执行改革,要重点解决三个问题。首先是执行工作统一领导问题。强调统一管理和统一协调,实质就是统一领导。依照法律规定,对于裁决权,上下级法院是监督与被监督的关系,对执行工作的统一领导,必须正确处理好行政领导、业务指导和审级监督的关系。其次是执行主体专业化问题。由于受编制等因素的影响,执行裁决权与实施权相分离只是体现在一些个案中,实现真正意义的执行裁决权与实施权相分离,最根本的就是解决执行主体的专业化问题。第三是执行程序规范化、科学化问题。虽然,执行权包含审判权的下位权,但是,执行与审判是两种不同性质的工作,执行产生民事实体权利转移的法律后果,无论从法律角度还是社会角度来看,客观上皆要求执行及时、合法,执行程序规范化、科学化。

(五)落实执行前的风险告知。执行工作要紧紧围绕保护公民合法权益来开展,申请人是公民,被执行人也是公民,合法权益皆需要保护,决不能把哪一方当成法院和执行法官的对立面,执行法官须自觉在执行中保持公开、公正、中立。落实执行前的风险告知,让申请人对在执行程序中自己的权利义务和执行不能的风险有个明明白白的了解,同时做好被执行人合法权利和不履行生效法律文书所确定的义务的后果告知,减少执行当事人对执行法官的对抗情绪。

(六)探索允许自愿、合法的劳务抵债行为。随着社会主义市场经济的不断发展,个人合法财产的外延在不断扩大,可供执行财产的范围也应作相应的延伸,对劳务抵债问题,虽然易触及人身权争议,但是劳务价值的物质化,已被市场经济所接受。在农村,剩余劳动力,往往闲置不产生价值,大多数劳动者都是以提供劳务的方式获得生产生活所需的资金,劳务的转让、调剂已经是很普遍的事情。劳务本身就是一种有价的物,自愿、合法的劳务,应当认为是可以替代履行义务的有价物质。对双方自愿且形式合法的劳务,应予认可是对法律义务的履行,法院可以书面和解履行协议等方式督促双方以劳务实现生效法律文书确定的权利义务。

(七)切实解决“执行乱”。任何权力的运行都要有科学的保障和监督机制,否则,权力不但不能高效运行,还可能会被滥用,滋生腐败和产生专横。如果从权力运行的角度分析“执行乱”,不难发现,全国法院执行人员违法犯罪的比例远高于审判环节,成因皆为权力过于集中,缺乏有效监督。首先体现在执行权的行使没有科学的程序安排,如执行实施权与裁决权没有机制上的分离,没有设置一套严格、科学的运行程序对权力运行进行保障。其次是对执行权的监督制约机制不健全,如执行中各个环节的分离与制约,应从立法上解决。再次是执行中应具备详细的要件,特别是对于执行中止和执行不能,不具备详细的要件,难以形成有效的监督。因此,解决“执行乱”,非常有必要对执行权运行进行监督,防止权力滥用而侵害当事人和案外人的合法权益。

(八)增强执行联动机制活力,形成社会合力。执行环境的改善不能仅靠法院一家单打独斗,需要社会各界力量的配合支持。执行直接关系到当事人的经济利益,同时也影响到社会和谐稳定,只有调动一切社会力量,发挥各部门职能作用,增强在“基本解决执行难”活动中已经建立的联席会议制度和联动机制活力,使执行工作既维护当事人的合法权益,又使社会更加和谐,达到双赢的目的。

(九)穷尽各种执行手段。穷尽各种执行手段,就是要用好旧方法,同时不断创新执行工作方式,力争把每一个执行案件办好,用实际行捍卫法律尊严。

1、积极主动、把握战机。执行如用兵,有时战机稍纵即逝,必须争分夺秒,行动迅速,才能抢在相关财产被转移或所有权变化之前予以有效控制。因此,执行工作的性质和特点,决定了执行人员不能按部就班,更不能拖拉延误,否则就会贻误战机。执行法官需要准确把握快和慢的辨证关系,该快就快,该慢则慢,必要时以静制动,“欲擒故纵”,才能获取最佳执行战机。

2、勤于查找,使财产线索无处遁形。案件进入执行程序,执行法官会要求申请人提供被执行人可供执行的财产线索;但对于一些申请人无法提供或提供不完全的情形,就要求执行办案人员积极走访相关管理部门,通过采取集约化查控财产措施,依职权进行调查。

3、善于取得协调协助单位配合。协助单位包括被执行人单位和主管部门以及其他有协助义务的单位。虽然法律对义务协助人拒不履行协助义务规定了制裁措施,如罚款、拘留等,但是如果协助单位积极配合执行,执行工作就可以顺利进行。反之,协助单位被动协助,难以取证,执行起来比较困难。有的协助单位不配合或故意刁难,案件就难以执行。特别是有的协助单位给被执行人通风报信,出谋划策,使执行工作更加难以执行。因此,这就要求执行人员既要依法执行,又要善于取得协助单位的支持和配合。

4、善于调动被执行人身边人等积极因素。身边人的举动和态度对被执行人影响较大,特别是被执行人心中有威望的人,影响更大,有的案件难以执行,可能是其身边人在起阻碍作用,如果做通了身边人的工作,让其给被执行人敲敲边鼓,阻碍防线就会不攻自破。有些案件正面执行时,被执行人思想不通,阻力较大。如果发动被执行人的亲属、朋友、同事和左邻右舍,特别是在当地有威望的人从侧面做工作,往往能促成案件顺利执行,收到事半功倍的效果。所以,在执行工作中,要细心观察身边人的心态和情绪,充分运用被执行人身边人等有利因素,积极促成案件的执行。

5、思想疏导与强制措施并用。思想疏导对大多数被执行人是起作用的,少数被执行人对执行人员苦口婆心的说教无动于衷,特别是同时执行数案的情况下,被执行人互相观望,形成一种无形的抵制。有些同类型案件,因案件数量多,被执行人数多,如果采取各个人击破的方法,将会浪费人力、财力和时间。对此,把执行队伍开赴执行现场,摆开强大的执行阵容,造成强制执行之势,从气势上压倒被执行人,然后进行个别被执行人思想疏导工作,往往会立即见效,促成被执行人自动履行。

6、针对关系案、人情案,及时请示汇报,借领导之“斗”,促成案件执行。执行中若遇到托人情、靠关系、或者请“有脸面”的人物为被执行人说情的案件时,及时请示汇报,请领导向其说情人讲清案情,阐明利害,得到支持和理解。一般来说,被执行人所依赖的请说情对象大多数为领导干部,是掌握一定人权物权的人,具有一定权威,如果把说情人的思想工作做通了,反过来,他们又会主动去做被执行人的工作,变阻力为动力,促成案件执行;与此同时,也要坚持原则,敢于碰硬,依法果断采取执行措施,促成案件执行。

7、针对被执行人为乡(镇)政府及其下属单位、村委会的案件,要利用某些被执行人的惧“上”心理,及时向其上级汇报反映有关情况和要求,往往可以得到支持,使案件顺序执行。

8、巧妙利用民间风俗习惯来执行案件。民间的风俗习惯,传统观念等对执行工作也有影响。比如遇到被执行人嫁女娶媳之事,利用被执行人怕搅乱其办喜事的心理,赶在其办事前夕执行,可以促成执行,如果赶上办事当日去执行反而可能引起矛盾激化,不利于执行。

9、消除依赖关系和侥幸心理。大多数被执行人往往表现为态度好,行动差。对这类的被执行人应将思想疏导工作重点放在消除其侥幸心理和幻想上,并做通其所依赖的关系人的思想工作,断其后路,断其依赖的关系,促其严肃、慎重地对待案件,让其自动履行。

10、用好用足强制措施。对爽约、拒不履行法院已经发生法律效力的判决、裁定的被执行人,法院执行人员要注重把握时机,掌握火候,依法采取限制其人身自由等强制措施。这样做,一方面能够迫使当事人自己履行或者亲友代替履行,另一方面常常能导致有人出面担保,为执行提供另一途径。

11、依法执行被执行人对第三人的到期债权或者依据《执行规定》提取被执行人在有关单位的收入。在执行工作中,遇有被执行人确实无力履行法律文书所确定的义务,但对第三人持有到期债权的情况,执行人员应及时依照申请执行人的申请,通知该第三人向申请执行人履行债务。被执行人在有关单位的收入尚未支取的,及时做出裁定,向该单位发出协助执行通知书,由其协助扣留和提取,实现执行目的。

12、公开“老赖”信息,让公众了解、支持执行。通过媒体公布拒不履行义务的信息,向被执行人发放申报财产令、限制出境等措施,接受公众监督,督促被执行人履行义务。

13、注重和解,促使自动履行。尊重当事人合意、促进当事人和解是民事诉讼的基本制度,同样也是执行工作的重要原则。它对缓解社会矛盾、减少执行对抗、确保执行效果等具有重要作用。但由于执行和解协议具有法律效力较低、违约责任承担失衡等不足,因此,必须在做好调处促和工作的同时,加大执行法官干预的力度。

总之,执行工作千变万化,执行措施也应因人而异、因案而异,执行工作的方法与技巧多种多样,仁者见仁、智者见智,不可能一成不变,只能因案、因情况、因当事人而定。只有把握好执行工作中的方式、方法问题,积极主动地采取各种措施,才能使执行案件得到圆满结案,实现“三个效果”有机统一。




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